Guru Besar UIN Syarif Hidayatullah Jakarta, Prof. Dr. Ahmad Tholabi Kharlie, S.H., M.H., M.A., menilai perubahan UUD NRI Tahun 1945 sebaiknya menjadi opsi terakhir dalam penataan desentralisasi dan otonomi daerah.
Pandangan tersebut disampaikan Ahmad saat menjadi narasumber dalam Focus Group Discussion (FGD) Kelompok III Badan Pengkajian MPR RI bertema “Desentralisasi, Otonomi Daerah, Pemerintahan Daerah dan Desa” di Tangerang Selatan, Senin (21/9/2026).
Menurut Ahmad, persoalan desentralisasi perlu didiagnosis terlebih dahulu untuk menentukan apakah sumber masalahnya berada pada norma konstitusi atau justru pada undang-undang, regulasi, kelembagaan, kebijakan, dan pelaksanaannya.
“Amandemen adalah langkah terakhir, bukan langkah pertama,” kata Ahmad.
Ia menilai Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B UUD NRI Tahun 1945 telah memberikan dasar bagi pelaksanaan otonomi daerah, pembagian kewenangan serta hubungan pusat dan daerah, termasuk pengakuan terhadap daerah yang memiliki kekhususan atau keistimewaan. Tantangannya, menurut dia, terletak pada penerjemahan ketentuan tersebut dalam peraturan dan praktik pemerintahan.
Empat Uji Sebelum Mengubah Konstitusi
Ahmad menawarkan sejumlah tahapan untuk menilai apakah suatu persoalan memang membutuhkan perubahan konstitusi.
Pertama, uji teks, yaitu melihat apakah ketentuan UUD secara nyata menghambat penyelesaian persoalan. Kedua, uji tafsir, untuk mengetahui apakah persoalan masih dapat diselesaikan melalui penafsiran konstitusional.
Ketiga, uji stabilitas legislasi, yakni melihat apakah persoalan tetap berulang meskipun telah diatur melalui undang-undang. Keempat, uji proporsionalitas, dengan mempertimbangkan manfaat perubahan konstitusi dan risiko yang mungkin muncul.
Dengan pendekatan tersebut, Ahmad berpandangan bahwa sejumlah persoalan desentralisasi dapat lebih dahulu ditangani melalui pembenahan regulasi dan implementasi sebelum perubahan UUD dipertimbangkan. Pandangan ini sejalan dengan pembahasan dalam FGD yang menyoroti hubungan antara norma konstitusi, regulasi, kelembagaan, kewenangan, dan pelaksanaan pemerintahan daerah.
Dorong Desentralisasi Asimetris yang Terukur
Dalam pembahasan desentralisasi asimetris, Ahmad menyoroti perlunya parameter yang jelas dalam pemberian kewenangan khusus kepada daerah.
Indonesia memiliki sejumlah daerah dengan kekhususan atau keistimewaan, seperti Aceh, Papua, Daerah Istimewa Yogyakarta, dan Jakarta. Menurut Ahmad, perbedaan karakteristik daerah tersebut perlu diikuti dengan desain kewenangan yang memiliki ukuran objektif dan proporsional.
Ia juga mengusulkan kerangka hukum yang dapat mengatur dasar pemberian kekhususan, bentuk kewenangan, hubungan fiskal, evaluasi, serta masa berlaku bagi kekhususan yang bersifat transisional.
Gagasan tersebut ditempatkan dalam konteks kebutuhan penataan desentralisasi yang mempertimbangkan kondisi berbeda di setiap daerah. Dalam FGD yang sama, Dirjen Politik dan Pemerintahan Umum Kemendagri Akmal Malik juga menekankan bahwa karakteristik setiap daerah tidak dapat selalu disamakan.
Demokrasi Lokal Perlu Dibahas dari Hulu
Ahmad juga menyoroti persoalan demokrasi lokal, khususnya biaya politik, pembiayaan pencalonan, rekrutmen kandidat, dan pengawasan.
Menurutnya, perubahan mekanisme pemilihan kepala daerah saja belum tentu menyelesaikan persoalan apabila masalah utama berada pada proses pencalonan dan pembiayaan politik.
“Kalau sumber persoalannya berada di hulu, maka memindahkan pemilihan ke DPRD belum tentu akan menghilangkan transaksi. Transaksi dapat berpindah ruang, dari ruang publik menuju ruang elite,” ujarnya.
Karena itu, ia mendorong pembenahan demokrasi lokal dilakukan secara menyeluruh, mulai dari rekrutmen kandidat, pencalonan, pembiayaan politik dan kampanye, pengawasan, hingga pertanggungjawaban setelah kandidat terpilih.
Empat Hal yang Disoroti
Ahmad mengidentifikasi beberapa aspek yang perlu diperhatikan dalam penataan desentralisasi dan demokrasi lokal.
Pertama, kepastian desain demokrasi lokal dan konsistensi antara konstitusi, putusan Mahkamah Konstitusi, serta undang-undang.
Kedua, parameter desentralisasi asimetris agar pemberian kekhususan memiliki dasar dan ukuran yang jelas.
Ketiga, posisi desa dalam hubungan kewenangan dengan pemerintah pusat dan daerah, termasuk aspek pengawasan dan pembiayaan.
Keempat, kepastian fiskal. Pembagian kewenangan perlu diikuti dukungan anggaran yang memadai agar urusan pemerintahan dapat dijalankan secara efektif.
Pembenahan Regulasi Sebelum Amandemen
Ahmad menyebut sejumlah agenda dapat dilakukan tanpa terlebih dahulu mengubah UUD NRI Tahun 1945. Di antaranya pembenahan regulasi pemerintahan daerah, pencalonan kepala daerah, pembiayaan politik dan kampanye, transparansi dana politik, pengawasan, serta penguatan kerangka hukum desentralisasi asimetris.
Ia menegaskan perubahan konstitusi baru perlu dipertimbangkan apabila setelah berbagai instrumen hukum dan kebijakan dievaluasi masih ditemukan persoalan yang bersifat fundamental.
“Prioritas pertama adalah reformasi legislasi dan perbaikan implementasi. Kalaupun suatu saat konstitusi perlu disentuh, perubahan itu harus dilakukan secara terbatas, terukur, dan berbasis diagnosis,” ujar Ahmad.
FGD Kelompok III Badan Pengkajian MPR RI tersebut menjadi bagian dari kajian mengenai desentralisasi, otonomi daerah, pemerintahan daerah, desa, serta demokrasi lokal. Selain Ahmad Tholabi, forum tersebut menghadirkan Dirjen Politik dan Pemerintahan Umum Kemendagri Akmal Malik sebagai narasumber.
Sumber: Badan Pengkajian MPR RI dan keterangan narasumber, 21 September 2026.
